Le 21 août 2023, le Président de la République a opposé son veto au décret gouvernemental n.º 81/XV, qui approuve des mesures dans le domaine du logement. Il importe de connaître les fondements de cette décision politique ainsi que les arguments en cause afin d’évaluer ses implications juridiques.

« Compte tenu de l’urgence de la crise du logement, qui touche surtout les jeunes et les familles les plus vulnérables, et commence également à affecter la classe moyenne, ainsi que de la nécessité d’augmenter l’offre de logements, le Président de la République a promulgué le décret de l’Assemblée de la République autorisant le Gouvernement à simplifier de manière significative les procédures urbanistiques et d’aménagement du territoire. Toutefois, lors de l’examen futur du décret-loi autorisé, le Président de la République ne manquera pas de garder à l’esprit la nécessité de concilier la simplification urbanistique avec d’autres valeurs devant être préservées, telles que la sécurité et la qualité des constructions, la responsabilisation des intervenants dans le processus de construction et le rôle important de l’Administration locale en matière de logement et d’aménagement du territoire. Le Président de la République espère également que le Gouvernement profitera, si possible, de cette occasion pour envisager de réunir dans un seul texte toute la législation dispersée — considérable et, dans certains cas, contradictoire —, en éliminant les contradictions et les dispositions obsolètes et en améliorant l’accessibilité de la législation du secteur, dans une étape fondamentale vers la simplification urbanistique souhaitable. Ainsi, en préfigurant quelque chose qui puisse tendre vers un Code de la Construction. »

Commentaire : le point central de ces considérations réside dans le fait que la simplification urbanistique doit aller de pair avec la simplification législative. Nous savons tous que le droit de l’urbanisme et le droit administratif sont mal organisés, chargés d’une législation éparse, difficile à articuler, formant un patchwork de plus en plus complexe et impénétrable. L’appel du Président à la création d’un Code de la Construction est donc pleinement justifié, en compilant les législations éparses et en les intégrant dans un corps unique, cohérent et transversal à ces domaines. En outre, une telle intégration réduit l’espace laissé au pouvoir discrétionnaire de l’administration, dans un petit pays comptant plus de trois cents municipalités, qui interprètent souvent différemment les mêmes dispositions normatives.

Le Président de la République a renvoyé à l’Assemblée de la République, sans promulgation, le décret approuvant des mesures dans le domaine du logement et procédant à diverses modifications législatives, accompagné du message suivant :

« Palais de Belém, le 20 août 2023

À Son Excellence Monsieur le Président de l’Assemblée de la République,

Je m’adresse à Votre Excellence conformément au paragraphe 1 de l’article 136 de la Constitution, afin de transmettre le présent message à l’Assemblée de la République au sujet du décret n.º 81/XV, qui approuve des mesures dans le domaine du logement et procède à diverses modifications législatives, dans les termes suivants :

1. L’urgence de la crise du logement, qui touche particulièrement les jeunes et les familles les plus vulnérables, mais commence également à atteindre les classes moyennes, ainsi que la nécessité d’augmenter l’offre de logements, ont conduit le Gouvernement, il y a six mois, à annoncer un ambitieux Programme Plus de Logement, peu après avoir recréé un ministère du Logement.

Ce Programme comprenait d’importantes mesures de simplification administrative, reprises dans un autre texte de l’Assemblée de la République, que je viens de promulguer.

Mais, surtout, aux yeux des Portugais, il semblait reposer sur cinq idées très fortes :

1.ª – La location forcée de logements privés vacants, afin d’augmenter l’offre de logements ;

2.ª – La limitation de l’hébergement local, permettant également, par cette voie, d’accroître l’offre de logements locatifs abordables ;

3.ª – Le renforcement du rôle de l’État dans l’offre de davantage de logements, directement et en collaboration avec des coopératives, en élargissant le dispositif précité de location abordable ;

4.ª – La mise à disposition d’incitations publiques destinées aux acteurs privés afin d’accroître l’offre souhaitée ;

5.ª – Des mesures transitoires, notamment les limitations à la hausse des loyers durant la période de lancement et de consolidation du Programme.

Le tout visant à provoquer un choc rapide sur le marché du logement, afin de répondre à l’urgence, d’obtenir des résultats visibles d’ici 2026 — terme de la législature — et de permettre de freiner la hausse vertigineuse du coût du logement, en attendant que les taux d’intérêt des crédits immobiliers, qui pèsent sur un million deux cent mille contrats, cessent leur hausse étouffante.

2. La présentation du Programme Plus de Logement a finalement polarisé le débat autour de deux thèmes centraux — la location forcée et l’hébergement local. Les effets ont été immédiats :

1.º – Cela a éclipsé d’autres propositions et mesures et rendu très difficile la conclusion d’un souhaitable accord de régime sur le Logement, tant en dehors qu’au sein de l’Assemblée de la République.

2.º – Cela a donné une raison — juste ou injuste — à la perplexité et à l’attentisme d’une partie de l’investissement privé, sans lequel toute solution globale est insuffisante.

3.º – Cela a radicalisé les positions au Parlement, laissant la majorité absolue presque isolée, attaquée d’un côté pour son style déclaratoire, jugé irréaliste et éventuellement inconstitutionnel, en raison d’une charge excessive imposée à l’initiative privée, et de l’autre pour l’insuffisance et la timidité de l’intervention de l’État.

Dès le 9 mars, je m’étais exprimé sur les risques d’un discours excessivement optimiste, d’attentes trop élevées au regard des délais, des moyens et de l’appareil administratif disponibles et, par conséquent, sur le possible irréalisme des résultats projetés.

3. Six mois plus tard, le présent texte confirme malheureusement ces risques.

1.º – Sauf de manière limitée et avec des fonds européens, l’État n’assumera pas directement la responsabilité de la construction de logements.

2.º – Le soutien aux coopératives, l’utilisation de bâtiments publics vacants ou de biens privés acquis ou loués pour être affectés à la location abordable impliquent une bureaucratie lente et le recours à des entités déjà surchargées par d’autres missions, comme Banco de Fomento, ou ne disposant pas des moyens nécessaires, comme l’IHRU.

3.º – La location forcée est tellement limitée et lente qu’elle apparaît comme un simple emblème symbolique, avec un coût politique supérieur au bénéfice social tangible.

4.º – La complexité comparable du régime de l’hébergement local rend douteuse sa capacité à produire rapidement les effets recherchés.

5.º – Le présent texte, malgré les corrections apportées à la location forcée et à l’hébergement local, permettra difficilement de rétablir une partie de la confiance perdue par l’investissement privé, alors même que l’investissement public et social prévu demeure limité et lent.

6.º – Aucune nouvelle mesure à effet immédiat ne semble répondre à l’étouffement subi par de nombreuses familles face au poids de la hausse des taux d’intérêt et, dans de nombreux cas, des loyers.

7.º – Il n’existe aucun accord de régime et, sans changement de cap, il n’en existera peut-être pas d’ici 2026.

4. En termes simples, il n’est pas facile de voir d’où viendra l’offre de logements promise, avec l’efficacité et la rapidité nécessaires.

Il s’agit d’un exemple de la manière dont un mauvais départ dans la réponse à une carence devenue, avec le temps, dramatique, cruciale et extrêmement urgente peut la marquer négativement.

Sans possibilité évidente de redressement politique à court terme, malgré le travail consacré à la réunion de plusieurs lois en une seule et certaines idées positives, diluées par l’essentiel des solutions retenues.

Autrement dit, tout bien considéré, que ce soit en matière de location forcée, d’hébergement local, d’implication de l’État, de soutien aux coopératives, de moyens concrets et de délais d’action, ou encore d’absence totale d’accord de régime ou de consensus partisan minimal, le présent texte n’est pas suffisamment crédible quant à sa mise en œuvre à court terme et, de ce fait, n’est pas suffisamment mobilisateur pour relever le défi auquel doivent faire face tous ses acteurs indispensables — publics, privés, sociaux et, surtout, les Portugais en général.

Je sais, et nous savons tous, que la majorité absolue au Parlement peut, en quelques semaines, approuver à nouveau le texte qui vient d’être voté.

Mais, comme on le comprendra, cela ne peut ni ne doit empêcher l’expression d’une conviction profonde et d’un jugement analytique négatif exprimé avec sérénité.

Dans ces conditions, je renvoie, sans promulgation, le décret n.º 81/XV, qui approuve des mesures dans le domaine du logement et procède à diverses modifications législatives.

Le Président de la République

Marcelo Rebelo de Sousa »

L’argumentation du Président de la République à l’appui de ce veto politique au texte du Gouvernement est extrêmement pertinente, traduisant une consolidation du sentiment collectif et une anticipation de l’échec des mesures proposées, tout en cherchant à énumérer les raisons de fond sous-jacentes à cette analyse négative.

Nous allons commenter ses idées concernant les grandes questions que ce texte entend résoudre.

1.ª – La location forcée de logements privés vacants, afin d’augmenter l’offre de logements

Alors que, pendant plusieurs décennies, l’État n’a pas créé de logements publics — et il convient de rappeler qu’aux termes de la Constitution, il appartient à l’État de garantir aux citoyens l’exercice effectif du droit au logement —, faire peser sur les acteurs privés la charge d’assurer le logement par la voie coercitive de la location sociale constitue, à tout le moins, un acte d’une hypocrisie suprême.

Les acteurs privés ont investi dans la création et le développement d’un parc immobilier résidentiel, souvent destiné à la location. Toutefois, les interventions successives sur le marché locatif, avec les modifications constantes du Régime de la Location Urbaine, devenu ensuite le Nouveau Régime de la Location Urbaine, ainsi que du Régime juridique des travaux dans les immeubles loués, ont faussé les règles du marché en imposant des restrictions d’une telle ampleur — par exemple le gel des augmentations de loyer, les limitations du droit de résiliation du bail par le propriétaire, la complexité et la lenteur des procédures d’expulsion — que les propriétaires ont compris qu’il n’était plus rentable de louer leurs biens.

Il est évident que les logements n’ont pas été construits pour rester vides et que tout propriétaire souhaiterait voir son bien valorisé, générer des revenus et être bien entretenu. Toutefois, cette situation ne s’est produite que parce que l’État, au lieu de créer davantage de logements à coûts maîtrisés destinés à la location abordable, a préféré intervenir sur les biens existants en imposant aux propriétaires des règles contraires à leurs intérêts.

Cette mesure est limitée aux grandes villes, notamment Lisbonne et Porto, de sorte que le Gouvernement ne fait rien pour corriger les déséquilibres entre le littoral et l’intérieur du pays dans un domaine pourtant aussi structurant pour le développement territorial.

Il est évident qu’en raison de son caractère si contraire à la nature des choses et portant atteinte à l’essence du droit de propriété, elle ne réunit pas les conditions nécessaires pour produire des résultats statistiquement significatifs à court ou moyen terme.

Le Président prévoit que la location forcée sera tellement limitée et lente qu’elle ne constituera rien de plus qu’un symbole politique et idéologique, sans avantages sociaux tangibles, conclusion à laquelle nous ne pouvons que souscrire.

2.ª – La limitation de l’hébergement local, permettant également, par cette voie, d’augmenter l’offre de logements locatifs abordables

Dans le prolongement des difficultés créées aux bailleurs par le législateur dans le domaine de la location résidentielle, certains propriétaires se sont montrés disposés à investir dans la réhabilitation de leurs biens, à condition de pouvoir percevoir de nouveaux loyers de marché ou, à défaut, affecter ces biens à une nouvelle activité émergente, l’hébergement local, phénomène stimulé par le tourisme et par la notoriété croissante de notre pays sur les marchés internationaux.

L’hébergement local s’est développé très rapidement, avec une présence particulièrement forte à Lisbonne, puis à Porto et ensuite en Algarve, avant de se diffuser progressivement dans le reste du pays.

Parallèlement, afin d’attirer les capitaux d’investisseurs internationaux, le régime du Golden Visa, ou autorisation de séjour pour investissement, a été créé et, pendant plusieurs années, a été presque exclusivement orienté vers l’immobilier. Ces deux activités étaient rentables et génératrices d’apports de capitaux très importants pour notre pays.

Tôt ou tard, un processus politique de diabolisation de ces investissements a commencé, au motif d’une gentrification accélérée des grandes villes, entraînant l’expulsion des résidents locaux ainsi qu’une hausse spéculative des prix de vente et des loyers des logements.

La loi sur l’hébergement local a entre-temps été modifiée à plusieurs reprises afin de limiter la croissance du phénomène, notamment dans les zones urbaines du littoral, tandis que les municipalités ont également adopté des règlements visant à suspendre ou à limiter l’octroi de nouvelles licences. Bien que cette réalité ait déjà été largement atténuée, cette mesure introduit des restrictions supplémentaires à l’activité — portant atteinte au principe de l’initiative privée et à la liberté d’établissement — et prévoit même sa cessation à terme.

Il n’est toutefois pas raisonnable de s’attendre à ce que les propriétaires actifs dans l’hébergement local, habitués à des taux de rendement intéressants et à des biens bien entretenus, s’intéressent à une alternative telle que la location abordable, dont les loyers fixés par l’État sont sensiblement inférieurs à ceux qu’ils perçoivent actuellement, au bénéfice de locataires potentiellement permanents, ce qui introduit rigidité et risques d’impayés.

En outre, comme l’affirme le Président, la complexité du régime de l’hébergement local et du passage à la location abordable — même avec un certain allègement fiscal — fait craindre l’inefficacité de cette mesure.

L’offre de logements locatifs abordables ne pourrait augmenter que si, pour les bailleurs, le passage du modèle de l’hébergement local à la location abordable était financièrement neutre et n’impliquait aucun sacrifice économique. Or, il est évident que les mesures fiscales prévues n’auront pas cet effet, compte tenu de leur portée limitée.

3.ª – Le renforcement du rôle de l’État dans l’offre de davantage de logements, directement et en collaboration avec des coopératives, en élargissant la location abordable précitée

Le Président indique que, sauf de manière limitée et grâce aux fonds européens, l’État n’assumera pas directement la responsabilité de la construction de logements.

Et il a raison.

Le Portugal ne fait pas partie du groupe des pays d’Europe du Nord qui ont pour tradition d’affecter des niveaux importants d’investissement public à la création de logements sociaux, abordables ou mixtes. Les gouvernements nationaux ont toujours été confrontés à des contraintes budgétaires et ont choisi de stimuler le développement de la construction privée en l’associant à des politiques financières favorisant l’octroi de crédits pour l’acquisition d’une résidence principale ainsi qu’à des incitations fiscales (Plans d’Épargne-Logement, exonération d’IMI durant les cinq premières années, etc.).

Exceptionnellement, certains Plans Spéciaux de Relogement ont été mis en œuvre afin de répondre à des situations critiques, mais ils n’ont jamais constitué une véritable politique nationale du logement.

Certains logements seront créés grâce à l’affectation des fonds du PRR, mais leur impact restera malgré tout limité.

D’autre part, il reconnaît également que le soutien aux coopératives, l’utilisation de bâtiments publics vacants, ou de biens privés acquis ou loués pour être affectés à la location abordable impliquent une bureaucratie lente et le recours à des entités déjà surchargées par d’autres missions, comme Banco de Fomento, ou ne disposant pas de moyens à la hauteur des exigences, comme l’IHRU.

Bien qu’elle n’existe que depuis quelques années, Banco de Fomento ne semble pas réellement décoller, tandis que l’IHRU est depuis de longues années empêtré dans l’inertie de la fonction publique.

Ces éléments nous conduisent à penser que l’État ne contribuera pas de manière décisive à l’élargissement de l’offre, à une échelle et avec une masse critique suffisantes.

4.ª – La mise à disposition d’incitations publiques destinées aux acteurs privés afin d’augmenter l’offre recherchée

Il s’agit principalement de réductions ou d’exonérations fiscales pour ceux qui vendent leurs biens immobiliers à l’État ou qui transfèrent des biens de l’hébergement local vers la location résidentielle à long terme.

Article 71.º, n.º 31 du Statut des Avantages Fiscaux

Sont exonérées d’impôt sur le revenu des personnes physiques et d’impôt sur le revenu des personnes morales les plus-values résultant de la cession à titre onéreux, à l’État, aux Régions autonomes ou aux collectivités locales, de biens immobiliers destinés au logement (…).

Article 74.º-A

Transfert de biens immobiliers d’hébergement local vers la location

1 – Sont exonérés d’impôt sur le revenu des personnes physiques et d’impôt sur le revenu des personnes morales les revenus fonciers provenant de contrats de location à usage de résidence permanente, à condition que les conditions suivantes soient cumulativement remplies :

a) Qu’ils résultent du transfert vers la location, à usage de résidence permanente, de biens immobiliers affectés à l’exploitation d’établissements d’hébergement local ;

b) Que l’enregistrement de l’établissement d’hébergement local ait eu lieu et que celui-ci ait été affecté à cette activité jusqu’au 31 décembre 2022 ;

c) Que le contrat de location soit conclu et dûment enregistré sur le Portail des Finances au plus tard le 31 décembre 2024.

2 – L’exonération prévue au paragraphe précédent s’applique aux revenus fonciers perçus jusqu’au 31 décembre 2029.

Il s’agit d’exonérations limitées dans le temps, dont le bénéfice est insignifiant. Comme l’affirme le Président, le texte « permettra difficilement de rétablir une partie de la confiance perdue par l’investissement privé » (…) « sans lequel toute solution globale est insuffisante ».

5.ª – Mesures transitoires, notamment les limitations à la hausse des loyers, durant la période de lancement et de consolidation du Programme

Bien que cette mesure vise à freiner l’augmentation des loyers des logements résidentiels, comme cela s’est déjà produit cette année en contradiction avec ce qui est prévu par le Nouveau Régime de la Location Urbaine, elle n’aura pas uniquement cet effet. L’effet immédiat sera le retrait d’un plus grand nombre de biens de ce marché. Si le niveau des loyers ne compense pas suffisamment le bailleur, celui-ci agira rationnellement en recherchant d’autres alternatives d’investissement sur d’autres marchés. Le plafonnement de la hausse des loyers dans un contexte économique inflationniste signifie que les bailleurs subiront une baisse réelle des loyers qu’ils perçoivent et quitteront par conséquent le marché. Ils pourront même reconvertir les biens à d’autres usages.

Or, s’il est nécessaire d’associer les acteurs privés à la solution globale de la crise du logement, pourquoi créer des règles qui alourdissent leurs contraintes au lieu de mettre en place des mécanismes de coopération et d’incitation à la création d’une offre de logements plus importante et de meilleure qualité, dans un cercle vertueux qui profite à tous ?